Resultaatgericht sturen bij de provincie
Grip op langere termijn ambities en in control

De resultaten van het werk van provincies zijn niet altijd direct zichtbaar. Met het uitzetten van beleid en (toezicht op en regie over) de uitvoering worden vaak doelstellingen nagestreefd, waarvan de effecten pas na enkele jaren zichtbaar zijn. En deze effecten zijn niet altijd direct beïnvloedbaar. Ook lopen de resultaatgebieden zeer uiteen: zorg, onderwijs, welzijn en sport, cultuur, wonen, ruimtelijke planning…

Deze combinatie van factoren zorgt ervoor dat resultaatgericht sturen bij provincies complexer is dan bij veel andere organisaties. Er zijn niet vijf of tien prestatie-indicatoren die maandelijks het succes van de provincie kunnen duiden. Toch ontslaat dit het management niet van de verplichting om grip te krijgen op het behalen van de gewenste resultaten.

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe bij de provincie Flevoland, in het kader van de afdelingsplanning, concrete doelstellingen en activiteitenplannen zijn opgesteld, die in lijn zijn met de langere termijn ambities van de provincie. En hoe men op regelmatige basis inzicht krijgt in de (tussen)resultaten en hierop actief rapporteert en stuurt.

Planning en verantwoording: van Omgevingsplan naar Afdelingsplan

Overheidsorganisaties dienen in toenemende mate verantwoording af te leggen over hun inzet en prestaties. De relaties tussen beleid en uitvoering dienen daarom goed beschreven te worden. Een belangrijk basisdocument voor de provincie Flevoland hiervoor is het Omgevingsplan. In de Programmabegroting wordt concreet per jaarschijf vertaald op welke wijze de provincie de in het Omgevingsplan neergelegde ambities wil verwezenlijken. In het voorjaar wordt dit nader aangescherpt met het Hoofdlijnenakkoord dat door het college van gedeputeerden wordt vastgesteld. Dit Hoofdlijnenakkoord wordt vertaald in de programmabegroting, waarbij de structuur van de programmabegroting zelfs aangepast wordt aan de hoofdthema’s die GS benoemt, zoals Jongeren, Verkeer van mensen, Producten en diensten, Economie en arbeidsmarkt, Flevolandse samenleving, Duurzaamheid, Klimaat, Water en Natuur. De afdelingsplannen worden vervolgens afgeleid van de programmabegroting.

Het samenbrengen van organisatie- en medewerkerbelangen

De afdeling Ruimte, Wonen en Natuur (RWN) van de provincie Flevoland is enkele jaren terug begonnen met het aanpassen van haar planning en control systematiek. Dit kwam voort uit de behoefte bij het afdelingshoofd om met de afdeling te komen tot een duidelijke visie op de gewenste ontwikkeling van de afdeling. Niet alleen inhoudelijk-strategisch, maar ook op het vlak van deskundigheid, competenties en het beheersen van processen.

Afdelingsplannen worden door medewerkers vaak gezien als een ‘moetje’. Het belang voor het eigen werk wordt niet (h)erkend. Medewerkers leggen juist de nadruk op het opstellen van het individuele werkplan en het maken van afspraken met het management over bijvoorbeeld hun opleidingsbehoefte. Hoewel dit vanuit de individuele werknemer begrijpelijk is, is dit vanuit een organisatiebreed oogpunt niet wenselijk, omdat het samenbrengen van organisatiedoelen en medewerkersdoelen dan niet plaatsvindt. Het afdelingsplan van RWN is zo opgesteld dat organisatiedoelen en medewerkersdoelen bij elkaar gebracht worden. Sterke punten in het proces om het afdelingsplan te optimaliseren waren de betrokkenheid van de medewerkers en het steeds sterker benadrukken van de relaties tussen politieke doelen (programmabegroting), afdelingsdoelen (afdelingsplan) en medewerkersdoelen (individueel werkplan). Eigenlijk kan ook niet van een afdelingsplan gesproken worden, maar is sprake van een pakket van op elkaar afgestemde en elkaar versterkende planning en control producten. Het afdelingsplan is niet meer een één keer per jaar terugkerend feestje van het management, maar een continu (iteratief) proces waarin organisatiedoelen, afdelingsdoelen en medewerkersdoelen op elkaar worden afgestemd en aangescherpt op basis van inzichten in de voortgang.

Producten van de nieuwe planning en control systematiek

De planning en control systematiek kent de volgende producten:

  • strategiekaart
  • activiteitenplan
  • individueel werkplan
  • capaciteitsplanning
  • stoplichtrapportage

Boven deze producten ‘staan’ het omgevingsplan, het hoofdlijnenakkoord en de programmabegroting. De inhoud hiervan werkt achtereenvolgens door in de strategiekaart, de activiteitenplannen en het individuele werkplan (inclusief opleidingsbehoefte). In onderstaande afbeelding staan de producten in onderlinge samenhang.

De producten van de systematiek in onderlinge samenhang

Strategiekaart

De eerste stap in het opstellen van het afdelingsplan is het formuleren van de doelstellingen voor de afdeling. De strategiekaart geeft kernachtig de belangrijkste programmadoelstellingen, procesdoelstellingen en randvoorwaardelijke doelstellingen voor de afdeling weer. Deze worden in het afdelingsplan nader toegelicht, waarbij tevens wordt aangegeven welke activiteiten en projecten worden uitgevoerd om deze te halen. De programmadoelstellingen zijn de inhoudelijke doelstellingen, afgeleid van de programmabegroting, zoals ‘Houd beschermde diersoorten in stand’. De procesdoelstellingen geven de belangrijkste uitdagingen aan in de uitvoering van de eigen werkprocessen van de afdeling. En de randvoorwaardelijke doelstellingen zijn de belangrijkste ontwikkelpunten op het gebied van informatievoorziening, kennis, competenties en cultuur. Hieronder is een vereenvoudigde versie van de strategiekaart opgenomen. Waar de programmadoelstellingen voortkomen uit de politiek-bestuurlijke realiteit, kan de afdeling op het punt van procesdoelstellingen en randvoorwaardelijke doelstellingen zelf accenten leggen. Belangrijk daarbij is om te focussen op een beperkt aantal verbeterpunten.

Strategiekaart: afdelingsdoelstellingen op verschillende niveaus

Activiteitenplannen

Voor alle belangrijke taken, activiteiten en projecten wordt een activiteitenplan opgesteld. Hierin worden in twee A4tjes de beoogde resultaten (zowel outcome als output), de planning en de benodigde tijd en budget benoemd. Uren en budget worden opgenomen in een totaaloverzicht waarmee tekorten of overschotten in uren per medewerker en in euro´s per begrotingsproduct zichtbaar worden. Op basis hiervan vinden bijstellingen van inzet of van ambitie plaats en wordt de capaciteitsplanning opgesteld. De activiteitenplannen worden ook vroegtijdig bij andere afdelingen neergelegd om de gewenste inzet zowel inhoudelijk als in uren te bepalen. Door samen over de te behalen (tussen)resultaten te spreken worden individuele medewerkers geholpen in het concreet krijgen en voor anderen inzichtelijk maken van een tijdspad.

 

“Door vanuit het einddoel in 2010 consequent terug te redeneren naar wat er daarvóór allemaal moest gebeuren, kwamen we erachter dat we niet in 2009, maar al in 2008 moesten beginnen met het project om op tijd de eindstreep te halen.”

Reactie van een medewerker

De eerste verwachting was dat het opstellen van activiteitenplannen tot weerstand bij de medewerkers zou leiden. Het tegendeel is echter waar. Men vindt het zinvol vanwege verschillende redenen. Daar waar een activiteit nog onvoldoende duidelijk is, helpt het activiteitenplan bij het gestructureerd nadenken en benoemen van concrete stappen. Daar waar een activiteit inhoudelijk al meer uitgekristalliseerd is, helpt het activiteitenplan bij het benoemen van mijlpalen en van verantwoordelijkheden (wie doet wat). Het werken met activiteitenplannen is overigens nog voor verbetering vatbaar. Sommige medewerkers zijn nog erg op de inhoud gericht en minder gewend aan het benoemen van ‘man en paard’.

Activiteitenplan: een activiteit of project concreet beschreven in 2 A4tjes

Individuele werkplannen

Bij de uitvoering van het afdelingsplan is de inzet via de individuele werkplannen geborgd. Binnen de provincie Flevoland vinden in de jaargesprekkencyclus drie gesprekken plaats. Aan het begin van het jaar een planningsgesprek, waarin het individuele werkplan wordt vastgesteld. Halverwege het jaar een voortgangsgesprek, waarin afwijkingen van en aanpassingen op het individuele werkplan worden benoemd. En aan het einde van het jaar een beoordelingsgesprek.

Activiteitenplannen worden als bijlage bij het individuele werkplan gevoegd. Daar waar voor een medewerker een specifieke aanvulling nodig is, wordt dit in het individuele werkplan benoemd. Voor medewerkers levert dit ten opzichte van het verleden het voordeel op dat een deel van het individuele werkplan reeds in afdelingsverband is uitgewerkt (de activiteitenplannen).

“Eindelijk heb ik op een rijtje welke bijdrage van mij wordt verwacht en wanneer. Dat geeft rust.”

Reactie van een medewerker

Bij de invulling van het individuele werkplan spelen de benoemde randvoorwaardelijke en procesdoelstellingen ook een rol. Deze geven sturing aan de wijze waarop competenties in de individuele werkplannen ingevuld worden en geven daarmee richting aan de invulling van opleidingen. Kortom, er ontstaat een gesloten keten van programmabegroting naar afdelingsplan en vervolgens naar individueel werkplan, niet alleen op productniveau maar ook richting de invulling van te ontwikkelen competenties.

Stoplichtrapportage

Daar waar veel afdelingsplannen vervolgens in de kast gelegd worden om een jaar later weer boven tafel te komen, wordt bij de afdeling RWN de voortgang actief gemonitored. Hierdoor wordt de doorwerking door het hele jaar heen gegarandeerd.

De doorwerking van alle doelen in het afdelingsplan wordt twee keer per jaar met de ‘stoplichtrapportage’ bewaakt. Objectieve metingen van resultaten zijn echter beperkt voorhanden. Cijfers over maatschappelijke effecten, zoals de instandhouding van beschermde diersoorten, komen vaak maar eens per twee jaar beschikbaar. Daarom wordt in de stoplichtrapportage gerapporteerd over de voortgang van activiteiten. Dit geeft een indicatie van het behalen van doelstellingen, omdat vooraf goed is nagedacht over de relatie tussen activiteiten en doelstellingen: in de activiteitenplannen is immers expliciet aangegeven aan welke doelstelling de activiteit direct bijdraagt en hoe.

De stoplichtrapportage wordt in mei en in oktober opgesteld door een aantal senior beleidsmedewerkers. Zij geven op hoofdlijnen aan of de activiteiten op schema liggen, zowel voor wat betreft de kwaliteit van de output als voor de planning en middelen (budget en inzet). De senior beleidsmedewerkers bespreken de stoplichtrapportage met het management. Op basis van deze bespreking worden waar nodig vervolgacties bepaald en door het management in gang gezet.

Stoplichtrapportage: inzicht in de voortgang van het afdelingsplan op hoofdlijnen

Voortgangsbewakingsformulier

Halverwege het jaar en aan het eind van het jaar worden tijdens de voortgangsgesprekken met de medewerkers alle activiteitenplannen besproken op doelrealisatie. Dit gebeurt via voortgangsbewakingsformulieren die door de medewerkers zelf ingevuld worden. In het formulier wordt aangegeven of de kwaliteit van de output, de planning en de inzet en het budget van de activiteit conform verwachting zijn. De voortgang wordt bovenaan het formulier gesymboliseerd met ‘smileys’. Daarnaast worden oorzaken voor afwijkingen aangegeven en mogelijke maatregelen om bij te sturen (bijvoorbeeld de inzet van een extra medewerker om de planning alsnog te halen). Het formulier eindigt met een conclusie van de medewerker over de voortgang en een advies over te nemen maatregelen. Het management kan vervolgens aangeven wel of niet in te stemmen met de analyse en de voorstellen voor verbetering.

Voortgangsbewakingsformulier: één A4tje met afwijkingen en mogelijke maatregelen

Als laatste stap in de monitoring van de afdelingsinzet wordt de tijdsbesteding voor producten en activiteiten vastgelegd in het tijdschrijfsysteem. Hierdoor kan halverwege en aan het einde van het jaar geanalyseerd worden hoe de geraamde inzet in de capaciteitsplanning zich verhoudt tot de daadwerkelijke tijdsbesteding. Deze informatie wordt weer benut bij het opstellen van het afdelingsplan van het volgende jaar.

Resultaten van de systematiek

Zoals bij veel zaken ligt de kracht van een boodschap of aanpak in de herhaling. Eenmaal per jaar een afdelingsplan opstellen is eenvoudigweg onvoldoende om doorwerking van de (van de programmabegroting afgeleide) afdelingsdoelstellingen te kunnen bewerkstelligen. Met de hiervoor beschreven producten wordt de uitvoering van het afdelingsplan een geregeld terugkerend gespreksonderwerp. En wordt bewaakt dat er geen zaken ongemerkt blijven liggen.

De geoptimaliseerde planning en control systematiek heeft het volgende opgeleverd:

  • duidelijkheid over de doelstellingen van de afdeling en de daarvoor benodigde inzet, zowel binnen de afdeling als daarbuiten (bij bestuur, hoger management en andere afdelingen)
  •  vertrouwen binnen de organisatie, want de afdeling laat zien dat ze ‘in control’ is;
  • medewerkers hebben meer inzicht in hun takenpakket en weten beter wat er van hen wordt verwacht;
  • de voortgangsgesprekken verlopen gestructureerder. Daar heeft het management, maar ook de medewerker baat bij. De agenda van het gesprek wordt immers bepaald door de voortgang van activiteiten en niet door willekeur;
  • door de stapsgewijze verbetering en beheersing van de inzet van de afdeling kan ook bewust gekozen worden voor hogere ambities op het vlak van procesmatige doelstellingen, zoals het versterken van verbindingen met andere afdelingen en externe organisaties. Dit was zonder het voorafgaande proces om te komen tot een betere afdelingsplanning niet aan de orde geweest.

Dat de afdeling kan bogen op bovenstaande resultaten blijkt onder meer uit de reacties van andere afdelingen en het hoger management. De goede ervaringen bij de afdeling hebben er toe geleid dat vijf andere afdelingen intussen ook zijn begonnen met het invoeren van de systematiek. En het directieteam heeft de systematiek aangemerkt als ‘best practice’ en adviseert de hele organisatie om het toe te passen.

Een belangrijke les bij de afdeling RWN is dat het belangrijk is om tijd te nemen om de afdelingsplanning te optimaliseren. Alle producten van deze systematiek in één keer invoeren is te veel van het goede, en de producten kunnen en hoeven ook niet direct perfect uitgewerkt te zijn. Managers en medewerkers moeten wennen aan het concreet maken van doelstellingen en activiteiten. Als het management medewerkers direct afstraft bij het rapporteren van rode verkeerslichten, dan is de systematiek gedoemd om te mislukken. Managers moeten blij zijn met een vroegtijdige signalering van afwijkingen, want in dit stadium kan wellicht nog worden bijgestuurd.

Verder is het belangrijk om alle medewerkers nauw te betrekken bij de invoering van de systematiek. De activiteitenplannen zijn door middel van verschillende workshops geïntroduceerd. En tijdens de afdelingsdag wordt ieder jaar gezamenlijk aandacht besteed aan het verder verbeteren van de systematiek. Door verschillende keren met alle medewerkers activiteitenplannen uit te werken en te bespreken wordt de eenduidigheid van de plannen verder vergroot. Daarbij worden door de medewerkers ook nog steeds verbeterpunten aangedragen.

Tot slot was de afdeling nooit zover gekomen als er niet één persoon was die zich steeds verantwoordelijk voelde voor de succesvolle invoering van de systematiek. Bij RWN is iemand deeltijd vrijgemaakt om erop toe te zien dat ieder jaar op tijd wordt gestart met het herzien van het afdelingsplan en het uitwerken van activiteitenplannen en individuele werkplannen, dat de stoplichtrapportage en de voortgangsbewakingsformieren tijdig worden aangeleverd, en dat alles uniform wordt uitgewerkt. Daarnaast neemt deze persoon de ruimte om op basis van ervaringen de producten en het proces steeds verder te verbeteren. Als deze taak niet zo duidelijk belegd was, dan zou de toepassing van de systematiek waarschijnlijk snel wegzakken.

Conclusie

Het afdelingsplan in combinatie met de activiteitenplannen en de individuele werkplannen leidt aan het begin van het jaar tot duidelijkheid en daarmee ook tot ‘rust’ voor het afdelingsmanagement. Dit komt doordat de medewerkers zelfstandig en zelfsturend tot uitvoering komen op basis van de afspraken en doordat momenten benoemd zijn waarop monitoring en bijsturing plaatsvinden. Dit geeft ruimte aan het management om vooruit te kijken. Vooruitkijken, zoals enkele jaren geleden het afdelingshoofd deed om de afdelingsplanning te verbeteren, is immers de kerntaak van het management. Hierdoor draagt het management bij aan het in een volgende groeifase brengen van de afdeling. Met als uiteindelijk doel een optimale advisering en inzet voor het provinciale bestuur.

Meer weten?

Wil je meer weten over dit onderwerp en over de diensten van Decido die hier bij horen, neem dan contact op met Marcel.